مرکز پژوهش‌های مجلس: تجربه تقنینی مالیات بر مجموع درآمد در ایران

در بسیاری از کشورهای جهان مالیات بر مجموع درآمد روشی مؤثر برای افزایش درآمد دولت و بازتوزیع درآمد در جامعه تلقی می شود. علی رغم فواید نظام مالیات بر مجموع درآمد این نظام مالیاتی هنوز در ایران به مرحله اجرا درنیامده است. به گونه ای که هماکنون مالیات بر درآمد در ایران از پایه های مختلف درآمدی به صورت جداگانه اخذ می شود. مقایسه آمارهای مربوط به مالیات در ایران با کشورهای هم تراز و توسعه یافته نشان دهنده وضعیت نامطلوب نظام مالیاتی در ایران است. سهم بالای مالیات های غیرمستقیم و مالیات بر شرکت ها (اشخاص حقوقی) نسبت به سهم اندک مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی نشان دهنده ترکیب نامناسب درآمدهای مالیاتی دولت و آسیبزا بودن مالیات ها برای تولید است. این در حالی است که مالیات بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی در نظام های مالیاتی پیشرفته دنیا سهم بالایی دارد.

دانلود گزارش

لینک سایت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

در طول نزدیک به یکصد سال گذشته موضوع تقنین مالیات بر مجموع درآمد در ایران فراز و نشیب های بسیاری را طی کرده و درمجموع هیچگاه به نتیجه مطلوب نرسیده است. اولین قانون مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی در ایران، قانون «مالیات بر شرکت ها و تجارت و غیره» بود که در فروردین سال ۱۳۰۹ به تصویب مجلس شورای ملی رسید. از آن زمان تاکنون مهم ترین قوانین مرتبط با مالیات بر درآمد را می توان هفت قانون مالیات بر عایدات و حق تمبر، مصوب سال ۱۳۱۲، قانون مالیات بر درآمد، مصوب سال ۱۳۲۲، قانون مالیات املاک مزروعی و مالیات بر درآمد، مصوب سال ۱۳۲۸، قانون مالیات بر درآمد، مصوب سال ۱۳۳۴، قانون مالیات بر درآمد و املاک مزروعی و مستغلات و حق تمبر، مصوب سال ۱۳۳۵، قانون مالیات های مستقیم، مصوب سال ۱۳۴۵ و قانون مالیات های مستقیم، مصوب سال ۱۳۶۶ دانست که در ادوار مختلف مجلس به تصویب رسیده است. البته قانون مالیات های مستقیم، مصوب سال ۱۳۶۶ دو بار در سال های ۱۳۸۰ و ۱۳۹۴ مورد بازنگری جدی قرار گرفت که با اندکی تسامح می توان این دو بازنگری را نیز بهنوعی در شمار قانون های مالیات بر درآمد بهشمار آورد.
از میان این قوانین و بازنگری های ۱۰گانه تنها قانون مالیات بر درآمد سال ۱۳۲۲ را می توان یک قانون استاندارد منطبق با اصول مالیات بر مجموع درآمد فراگیر دانست. در ماده (۱۴) این قانون تأکید شده بود که «مؤدی مالیاتی مکلف است در اظهارنامه ای که تسلیم می نماید میزان کل درآمد غیرویژه و هزینه هایی که از آن کسر می شود و میزان درآمد ویژه و بخشودگی هایی که بهموجب این قانون تعیین شده و میزان درآمد مشمول مالیات و مبلغ بدهی مالیاتی خود را صریحاً تعیین و درج نماید». اگر از قانون مصوب سال ۱۳۲۲ ـ که نوعی استثنا در سیر تحول قانونگذاری مالیاتی در ایران بود ـ چشمپوشی شود باید اذعان کرد در همه قوانین دیگری که از سال ۱۳۰۹ تا سال ۱۳۹۴ به تصویب قانونگذار رسیده است، اصل بر اخذ مالیات از منابع مختلف درآمدی بهصورت جداگانه بوده است.

با این حال پس از قوانین مالیاتی مصوب سالهای ۱۳۲۸ و ۱۳۳۴ که بهصراحت تأکید داشتند از «مؤدیانی که درآمدهای مختلف مشمول مالیات دارند از هریک از درآمدهای آنها جداگانه مالیات وصول می شود و درآمدهای مختلف جمع نشده و به آنها مابه التفاوت تعلق نخواهد گرفت»، قانونگذار رویکرد جدیدی را در موضوع مالیات بر مجموع درآمد اتخاذ کرد. در این رویکرد که از قانون مالیات بر درآمد، مصوب سال ۱۳۳۵ آغاز شد و بهنوعی در قانون مالیات های مستقیم سال ۱۳۴۵ و حتی قانون مالیات های مستقیم، مصوب سال ۱۳۶۶ نیز دنبال شد اصل بر اخذ مالیات جداگانه از منابع درآمدی افراد قرار دارد. با این حال نوعی مالیات بر مجموع درآمد بهصورت مازاد (Surtax) از آن دسته از اشخاص حقیقی که مجموع درآمد آنان از عدد مشخصی بالاتر است، اخذ می شود. این شیوه درواقع همان اخذ مالیات از منابع درآمدی به صورت مجزاست و با رویکرد مالیات بر مجموع درآمد که بنا را بر تجمیع درآمدها قرار می دهد فاصله زیادی دارد. ممکن است این سؤال مطرح شود که چرا قانونگذار چنین رویکردی را اتخاذ کرده و از ابتدا بنا را بر تجمیع درآمدهای افراد نگذاشته است. به نظر می رسد مهم ترین مسئله ای که باعث شد قانونگذار چنین رویکردی را انتخاب کند سهولت اجرای این شیوه باشد. شاید قانونگذار بر این عقیده بوده است که با این رویکرد اولاً، از ویژگی های مثبت مالیات بر مجموع درآمد ازجمله افزایش درآمد دولت و گسترش عدالت اجتماعی منتفع می شود و ثانیاً، با توجه به آنکه تعداد نسبتاً اندکی از کل مؤدیان مشمول این نوع مالیات می شوند، اجرای آن سهولت بیشتری خواهد داشت. با وجود این چنین رویکردی بارها با شکست مواجه شده است. شکست اول در سال ۱۳۳۷ بود که قانونگذار ماده (۱۵) قانون مالیات بر درآمد سال ۱۳۳۵ را ـ که به مالیات بر مجموع درآمد اشاره داشت ـ حذف کرد. شکست دوم این رویکرد در سال ۱۳۸۰ با حذف ماده (۱۲۹) قانون مالیات های مستقیم، مصوب سال ۱۳۶۶ اتفاق افتاد و شکست سوم با رد ماده (۲۴) لایحه اصلاح قانون مالیات های مستقیم، مصوب سال ۱۳۹۱ ـ که به دنبال تجدید حیات مالیات بر مجموع درآمد بود ـ اتفاق افتاد. در تحلیل دلایل شکست این رویکرد باید به دو موضوع اشاره کرد. اولاً، مؤدیان مشمول این قرائت از مالیات بر مجموع درآمد انگیزه ای برای پرداخت مجدد مالیات ـ فراتر از آنچه از درآمدهای جداگانه خود پرداخته اند ـ ندارند و ثانیاً، حتی سازمان مالیاتی نیز (از آنجا که عمده درآمد مورد انتظار دولت در بودجه های سالیانه از طریق درآمدهای جداگانه محقق می شود) انگیزه ای برای ورود به این فرایند پیچیده ندارد.
ازجمله موانع اجرای مالیات بر مجموع درآمد در تاریخچه مالیاتی ایران می¬توان به «عدم توجه به ارتقای فرهنگ مالیاتی در میان مردم»، «ضعف بسترها و زیرساخت¬های اجرایی در فرایند رصد و شناسایی درآمدها، رسیدگی و راستیآزمایی پرونده¬های مالیاتی و عدم اهتمام مجریان و سیاستگذاران در ارتقای بسترهای اجرایی»، «وقفه¬های قانونی و اجرایی در جمعآوری مالیات»، «ضمانت اجرای ضعیف در برخورد با متخلفان مالیاتی» و «تعارض منافع در لایه سیاستگذاری» اشاره نمود.